在“二次调控”进行的如火如荼的时候，中央与地方之间关系正在悄然变化：先是实施国家土地监察制度，向全国分派九个土地监察局，后是国家环保总局向全国派出１１个常设执法监督机构。此外，１９９４年财税体制改革下放给地方政府的土地出让金也被纳入了预算内，拟从资金上约束地方政府“卖地生财”的冲动。种种迹象表明，１９７８年以来“放权让利”式改革思路正在发生改变，中央政府正在收紧控制之手。

　　中国改革开放的过程，实际上是在打破计划经济体制桎梏的基础上不断进行制度创新的过程，大体可以划分为三个阶段。当然这三个阶段之间是逐步过渡、互有交叉的。

　　在第一阶段由中央政府自上而下颁布改革法令，层层落实，因此可称之为自上而下的“强制性制度变迁”。改革初期，伴随着农村改革、设立特区等制度创新尝试，财政体制改革成为变革中央与地方关系的“突破口”之一。从１９８０年起，中央政府改变以往“总额分成，一年一定”的集权型财政体制，改行“划分收支，分级包干”的分权型财政体制。在这种情况下，地方政府作为合同契约人的身份初步凸现，再加上企业基金制和企业利润留成制以及一、二步利改税，地方政府逐步拥有了一定的“剩余索取权”。１９９４年，我国推出了财政与税收的配套改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，成为由“行政性分权（分灶吃饭）”向“经济性分权（分税分级）”转变的一个里程碑式的转折点。在新体制下，中央与地方划开事权，各自掌握不同税种，同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税，以自己的收入安排支出，形成各级独立的预算，与此同时政府间的转移支付也在向着相对规范化的方向发展。

　　至此，中央政府与地方政府之间的契约合同关系已基本成形并日臻稳定，地方政府主导辖区经济增长的热情也空前高涨，其背后的激励因素是地方政府作为代理人（合同契约方）获得了一定的足以激发其活力的“剩余索取权”和与之对应的“剩余控制权”。地方政府在财政和地区利益独立核算的压力和动力下，接替中央政府成为制度创新的主体，带领辖区内的企业等市场主体进行创新活动，制度变迁由此进入第二阶段。由于这个阶段实际上处于中央创新向市场微观主体创新的过渡阶段，因此称之为“中间扩散”阶段。

　　上世纪９０年代以来，中国经济的高速增长主要得益于这种增长模式。这种模式的优点十分突出：地方政府在相互竞争中不断进行制度创新，并出于招商引资的需要，在不提高地方税费负担的情况下争相提供更好的基础设施和公共服务水平。但是随着地方政府间竞争的日益加剧，其制度性弊端正在逐步凸现。

　　当前中央与地方关系的主要特点是“财政分权”和“政治集中”。地方政府有着不同于中央政府的效用函数，中央追求全国“一盘棋”，协调发展，而地方政府则更多地关注本地区利益以及由此形成的“政绩显示”。在市场经济体制尚不健全、财权与事权不匹配和以经济增长作为地方领导的政绩考核指标的体制和制度安排下，地方政府必然会更多地关注本地区的经济增长和财政收入，关注自身的政绩。利益驱动的结果是地方政府主导辖区内投资快速增长，甚至演绎为不同地区地方官员之间的“政治晋升锦标赛”。例如全国范围的城建热、房地产热、汽车热、钢铁热的背后，都能清晰地看到地方政府间竞争的影子。尽管从统计数字上看，投资主体大多是民营企业，但是潜伏在民营企业的利益冲动之下的，恰恰是地方政府的政绩冲动。因为作为政治市场中的“经济人”，地方政府官员更加倾向于自身的成本——收益分析。换句话说，在现行的体制约束条件下，对于地方政府来讲，追求政绩显示（“官出数字、数字出官”）比落实“科学的发展观和正确的政绩观”更加“有利可图”。在这种情况下，地方政府有能力也有动力利用信息和区位优势采取机会主义行为“应对”中央政府的宏观调控，即所谓“上有政策，下有对策”。在这种发展模式下，“一抓就死，一放就乱”的所谓“死乱循环”也出现了新的变化，即“放”肯定“乱”，但“抓”不一定“死”，这是近期宏观经济波动的主要体制性根源。２００３年以来的本轮调控在“一次调控”没有根治投资过热的情况下，今年上半年不得不进行“二次调控”。每次调控的实质大同小异，中央踩“刹车”，地方踩“油门”，随着事态的发展，“刹车”与“油门”的博弈最终变现为中央政府对地方政府的行政制裁。