| 政府信任：一个值得关注的政治学问题 |
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| 来源: 中国党政干部论坛 |
公众对政府信任程度的下降，可能意味着对民主代议制政府正当性的质疑。目前，从世界范围来看，政府的职能与范畴随着时间的演进而不断扩大，但人民对于政府的信任与满意度，却在逐步下降。根据美国密西根大学“国家选举研究”关于美国公民对于华盛顿政府信任程度的调查数据的统计分析，从长时间的走向来观察，美国公民对华盛顿政府的信任程度在持久地大幅下滑。哈佛大学教授Nye等在对大量实证数据进行研究后指出，政府信任下降的现象不止出现在美国，其他国家如加拿大、英国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等，也都面临相同的问题，即使在公众对于政府所提供的公共服务的满意度不错的北欧国家，如挪威与瑞典，政府信任仍然是持续下降的。归纳民众不信任政府的主因是：政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。
在西方学术界，对于政府信任的研究已经成为当前政府再造工程推动过程中一个重要的研究课题，而国内学者对于这一课题的关注和探讨还不多。从现阶段的中国社会来看，目前我国民主政治体制还不完善，由于政府长期充当经济建设主体和投资主体的角色，忽视社会管理和公共服务职能，使经济和社会发展不平衡加剧，在一定程度上损害了政府的威信。因此，有必要对政府信任的概念内涵、形成因素和政治功能进行分析，这对于我国构建社会主义和谐社会，实现民众与政府间的和谐，具有一定的借鉴意义。
一、政府信任的概念内涵
国外学者对于政府信任的研究始于20世纪中期。当时，西方各国政府正面临着严重的政府信任危机。学者们对于政府信任的定义包含一个共同的观点，即政府信任是公众与政府之间的关系，这一关系包含着公众和政府两大主体。
笔者以为，“政府信任”是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。换句话说，“政府信任”是公众预期并相信政府官员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效率运行。所以，政府信任或政府不信任产生的深层次原因在于公众对于政府的期望与认知之间的落差大小。“公众”这一概念特指政府工作对象之总和，即与政府相互联系、相互作用的个人、群体或组织的总和，我们统称为政府信任的主体。而政府作为信任关系的客体，应该包含三个层面的内容：政府工作人员、政府部门实体、制度性因素。所以，政府信任的因变量应该包含三个层次：对特定政府工作人员的信任；对特定政府机构实体的信任；对一般意义上的制度环境的信任。
公众对于特定政府的信任基于两个主要因素：结果和过程。对于结果导向的信任是公众基于从政府的公共政策和服务中得到的利益来决定其对政府的满意和信任；对于过程导向的信任主要是指公众由于对政府决策制定过程、公共服务提供过程的满意而产生对政府的满意和信任。比如公共服务提供过程中的效率、决策制定过程中的公众影响力等过程因素。
二、政府信任的形成因素
在现实状况中，是何种原因导致人民对政府的信任度下降呢？学者Volcker等认为，人民对于政府的整体表现评价低落以及对于政治人物绮丽幻想的破灭乃是导致人民对政府不信任的两项主要原因。学者Yankelovich 则指出，三项正当性的危机将导致民众对于政治机构的嫌恶：一是道德的正当性危机（moral legitimacy crisis），指对政治领导者的廉洁与品德的质疑；二是意识形态上的正当性危机（ideological legitimacy crisis），指对政治系统核心价值的怀疑；三是功能的正当性危机（functional legitimacy crisis），指对政府机制效能神话的觉醒。Thomas则列举了三种产生政府信任的工具：以特质为基础的信任（characteristic-based）、制度创造出的信任（institution-based）和以过程为基础的（process-based）信任。
笔者以为，公众对于政府信任的程度高低，乃是众多影响因素的混和结果，如经济、社会、政治与文化等，在这些因素的交互作用下影响了公众对于政府的观感，深层次的因素在于公众对政府的认知与公共期望之间的落差大小。折成公式就是：
对政府的认知
政府信任度=------------
公共期望
换言之，影响民众对于政府信任度的两个直接因素是公众对于政府的公共政策和公共服务的期望（expectation），以及对于政府整体角色与运作的认知（perception）。公共期望的提高会导致其对于政府的满意度的下降，从而产生对政府信任的不利影响；一旦公共期望确立后，公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面，则对政府的信任度会越提升。也就是说，政府信任或不信任的最根本的原因在于民众对政府的期望与认知的相对剥夺感和失落感。
若进一步细分，公众对政府的认知可以区分为长期累积的对公共部门的观感以及短期形成的对于政府施政绩效、特定政策选择、政治人物的诚信的观感两大部分。前者牵涉到各个国家不同的历史背景与社会文化趋向。以美国为例，自开国之初，宪政体制的设计便充满了对于政府部门的高度不信任。对于政府的不信任以及基于此信念所设计出来的立法、司法、行政之间的权力分立、相互制衡等规范，更是美国社会各界长期认同并颠扑不破的信念，这种对于政府部门不信任感的历史累积在一定程度上也导致了目前美国民众对政府信任度的下降。
公众的公共期望，在概念上也可区分为两个方面：第一个方面是民众对政府公共政策和服务的希求或需要（want），亦即民众主观上希望哪些公共服务能被提供；另一个方面则是预期（anticipation），亦即估计政府实现其希求的几率有多少。目前，西方各国政府或政治人物通过各种政治行为和政治承诺来影响民众对其的希求与预期，达成政治支持度的增长，提高公民的政治信任感，不过，政府或政治人物对于民众的公共期望的操作并非易事，因为公众的公共期望在很大程度上是一种基于对现实的各种刺激的心理反应。
联系我们的现实生活，电视、网络等远距离沟通模式的盛行一方面创造出民众对于政府角色的“理想期望”，另一方面，这种期望在民众对于政治人物和政府绩效的“事实认知”之间可能形成某种程度的距离。而民众对政府的“理想期望”及其对政府角色与运作成效的“事实认知”之间的落差大小导致了政府信任程度的高低。
三、政府信任的政治功能
政府信任涉及的是民众与政府间的互动关系，因此，从政治学的角度考察，它能够增强执政者的合法性，可以实现有机的社会整合，提高政府的施政绩效。
一个统治者或者一个政府要建立或维持其在政治体系中的核心地位必须要证明自身统治的合法性，这一方面取决于统治者从意识形态方面如何阐释，另一方面也取决于被统治者或者是民众的认同与信任，后者相对于前者更具有决定意义。执政者为了获得长久的统治，巩固和扩大合法性基础，需要通过多种手段来培植社会成员对政治体制的信任和忠诚。因此，合法性的获得既取决于执政者从意识形态角度向民众灌输执政的正当性，向人们解释清楚为什么执政的是自己及其所属的集团而不是别的什么人或集团，也就是说自己“为何执政”？除此之外，合法性的获得也取决于执政者的这种解释能否得到民众的理解和信任，亦即民众是否在心理上和执政者保持基本一致，如果这两者能够耦合，那么执政者一方面既获得了民众的合法性，另一方面也使政治秩序的稳定和国家的长治久安有了广泛的社会基础。正如阿尔蒙德所说：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的，正因为当公民和精英人物都相信权利的合法性时要使人们遵守法规就容易的多，所以事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规”（[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学:体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第35—36页）。 |
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