叶 雷

　　《行政机关公务员处分条例》自2007年6月1日起施行。条例规定：行政机关公务员参与赌博、吸毒、嫖娼、超生、包养情人、遗弃家庭成员、拒绝执行上级命令、非法出境或违反规定滞留境外、在企业中兼任职务等活动，将给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

　　出台专门的《行政机关公务员处分条例》意义重大，它是建设社会主义法治国家的客观要求，是对公务员处分规范化、制度化、科学化的法治基础；它的出台将有利于克服公务员处分的随意性，填补了我国公务员处分的法律适用空白；它的出台将促进公务人员依法行政，从根本上遏制公务人员违法违纪行为的发生。纵观该条例，总的来说，各种规定较完备细致，只是在给予什么处分的时候，要视“情节轻重”进行自由裁量。那么，公务员违纪行为的情节轻重应由谁来判定呢？

　　怎么处分？在裁量标准上，法律上曾经有过封建社会的“擅断主义”和资本主义社会初期的“绝对法定主义”两个极端。“擅断主义”下的处分，国王或裁判官可以恣意、自由地斟酌决定；而“绝对法定主义”的典型特征则是严格性、不容任意选择性、不容变通性，法院和法官只能被动地执行法律，没有任何自由裁量的余地。历史实践证明，“擅断主义”和“绝对法定主义”都存在重重弊端。现在，世界各国基本上都已经抛弃了判断标准上的这两种极端理念，普遍接受了“相对法定主义”，即在坚持法定标准的基础上，又要考虑情节轻重这一标准，将形式合理性与实质合理性结合起来，较好地解决了法律的稳定性与社会现实的易变性、法律的抽象性与现实的具体复杂性之间的矛盾。我国的《行政机关公务员处分条例》就是采用“相对法定主义”的判定标准，这是符合国际惯例和趋势的。

　　然而，“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等模糊用语，在具体的处理中容易导致分歧和“裁量腐败”。目前，一些执法机关的自由裁量权过大，又没有很好的权力制衡机制，以至于有人说：“情节轻重缺少具体的度量标准，也不需要去度量，就看关系跑得怎样，或者看你的运气怎么样。”其中对裁判者的裁量充满的不信任，是我们不能回避的。因此，在出台《行政机关公务员处分条例》的同时，很有必要出台配套的“情节轻重”认定办法，可以从行为时间、次数、手段、方式、结果等方面给出指导性的意见，在尊重自由裁量权的同时，对自由裁量的程度作适当的限制。

　　从我国目前的司法实践来看，这种自由裁量权完全赋给了法官或者执法者。这是引起百姓质疑的重要因素之一。也难怪条例出来之后，马上就有人说：“条例好是好，关键看操作，严重有弹性，恐怕难执行！”更有甚者说：“这都是给你我这些老百姓看的，不会解决实际问题的！都在忽悠老百姓，直接开除不就行了，还要到严重程度，什么是严重程度？尽在忽悠……”这些看法，虽有些情绪化，但却反映了一些人的担心。因此，在实施《行政机关公务员处分条例》的过程中，解决“谁监督？谁执行？”的问题至关重要。根据国外的经验，自由裁量权大多授给了由普通公民组成的“陪审团”，监督权主要在立法机关，即国会。这对我们也是有借鉴意义的。

　　公务员违纪情节轻重应由谁来判断？显然，不能完全由行政机关自己来认定，行政机关不能既当裁判员又当运动员，否则就会缺乏公信力。我们可以考虑把“情节轻重”的自由裁量权交给人民群众来判断，具体方式可以是由利害相关人或者利害无关人组成“裁量组”来进行，或者把详细情节公布在互联网上，通过现代技术手段，由群众来判断。当然，也可以考虑把“裁量权”授给人民代表大会，因为人民代表大会既是民意机构，也是立法机构。监督权的归属，应该是没有疑问的，它属于立法机关，即人民代表大会。