这是2004年“国发28号文”后，中国政府为实施新的宏观调控出台的最为严厉的土地政策文件

　　2006年9月5日晚，中国政府网全文发布国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》。这份标为“国发〔2006〕31号”的文件（下称“国发〔2006〕31号文”），由于涉及农地转用审批权下放、工业用地出让招拍挂、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”等诸多政策变化，注定将为全国瞩目。

　　分析人士指出，这是2004年“国发28号文”后，中国政府为实施新的宏观调控出台的最为严厉的土地政策文件，其对宏观经济和地方政府的影响非同小可，甚至可能超过“国发28号文”，成为新一轮土地政策参与宏观调控的纲领性文件。

　　据记者了解，该文件由国土资源部起草，其草稿在8月12日至14日于云南昆明召开的全国土地调控工作座谈会讨论后基本成型，后经修改于8月31日定稿。从定稿到正式公开，其间隔之短暂也堪称“创纪录”，亦可见决策者借“收紧地根”调控宏观经济的决心。

　　该文件的核心要点有三：

　　一是规划区内的农用地转用审批权由国务院下放到省级政府。

　　“国发〔2006〕31号文”指出，为了“权责一致”，“调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报” 。

　　中国的农用地转用审批分为两种，一种是分批次用地的审批，一种是单独选址项目用地的审批。一般来说，分批次建设用地，多在城市规划区内，由各县市政府逐级上报，接受省级和中央审批，每年可以申报数次。而单独选址项目用地，大多需要修改规划实现。此次改革后，县市政府原来必须分数次审批的批次建设用地的农地转用申请，可由省政府统一汇总，每年一次上报北京。

　　土地政策专家指出，此改革增加了地方建设用地使用的灵活性，减少了中央建设用地指标控制的僵化性，具有积极意义。

　　二是工业用地出让必须实行招拍挂。

　　中国目前的商业用地出让实行“招拍挂”，而工业用地大多是协议出让，导致基层政府竞相压低低价“招商引资”，造成经济的低成本扩张。按照该文件，今后工业用地必须实行“招拍挂”出让，“协议出让”方式将逐渐淡出。

　　专家指出，这有利于提高土地出让的市场化程度，增加工业用地出让的透明性。

　　但问题的复杂在于，中国的工业用地，大多从耕地征用而来。如果工业用地今后实行“招拍挂”，就排除了农用地所有者――农民参与土地出让谈判的权力，对土地出让的价格和方式更少“话语权”。可能的结果是，地方政府今后可能把工业用地垄断在手，“招拍挂”出让，而农民的土地财产权利更加得不到保障。

　　专家指出，工业用地应该实行市场化出让，但是不能由政府或国土部门垄断后实行招拍挂。合理的制度安排应该由农民或土地所有者与用地企业谈判，或出租或出让，进行市场化的平等交易。如果国土资源部门把工业用地拢在手里，实行所谓“招拍挂”，可能加大工业化的成本，同时会像城市房地产市场一样滋生腐败。

　　三是土地出让金全额纳入地方预算管理。

　　对于近来坊间热议的土地出让金的管理和分配，“国发〔2006〕31号文”明确规定：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。”

　　土地出让金原来作为地方政府收入，长期没有纳入政府预算管理，管理和使用异常混乱。目前把土地出让金全额纳入地方预算，有利于强化土地出让金收入的监管。但是，有学者担心，土地出让金全额纳入预算管理后，总的盘子很清楚了，便于中央和省级政府从中提取一部分。而现状是，土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源，也是地方投资扩张的主要驱动力。如果中央和省级要分享一部分土地出让金，必然会对地方政府造成巨大的影响。